綜合新華社、《金融時報》、《每日經(jīng)濟新聞》《21世紀經(jīng)濟報道》報道

應國務院要求，政府性債務將進行全面審計。28日，審計署官方網(wǎng)站發(fā)布了這一消息。

此前，審計署已先后兩次對地方政府性債務進行了“體檢”。審計發(fā)現(xiàn)，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元。經(jīng)過兩年時間，上述地方政府債務余額增長了12.94%。

業(yè)內(nèi)人士認為，這次審計署并未強調(diào)“地方”，預計將對中央和地方政府性債務首次進行全面審計。那么，此次審計緣何展開？現(xiàn)有的地方債是否在政府承受范圍內(nèi)？是否會影響經(jīng)濟走向？

政府性債務現(xiàn)狀如何？

截至2010年底欠債10萬億，已進入償還期

2011年，審計署首次組織對地方政府性債務進行了全面審計。審計發(fā)現(xiàn)，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元。

審計署在審計的過程中，把地方政府的負債分成三類。第一類是政府或政府所屬部門直接負有償還責任的債務，到2010年底是67109億；第二類負債是政府出具了擔保、由一些企事業(yè)單位借款形成的負債，總額是23369億；第三類政府負債是“政府負有救助責任的負債”，到2010年底，總額是16690億。

一個可供對比的數(shù)據(jù)顯示，2010年全國GDP總量39.8萬億元，全國財政收入8.3萬億元。

而這兩年，已迎來還債的高峰。其中，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。

繼這次“普查”之后，2012年至2013年審計署又組織對36個地方政府本級2011年以來政府性債務變化情況進行了“抽查”。

審計發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過兩年時間，上述地方政府債務余額增長了12.94%。有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。

進程：這兩次審計結(jié)果，審計署均向全國人大常委會進行了報告，也向社會進行了公告，引起各方高度關(guān)注。今年6月，一些全國人大常委會組成人員在審議審計報告時提出，地方債風險不容忽視，關(guān)鍵要摸清底數(shù)，加強監(jiān)管。

政府性欠債如何償還？

借新還舊加變相融資，依賴土地出讓收入

面對不斷增加的債務壓力，地方政府也是動用各種辦法來償還債務，或?qū)崿F(xiàn)新的融資。

首先是借新還舊。審計署的報告顯示，由于償債能力不足，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38%。而在償還高速公路和二級公路債務方面，借新還舊現(xiàn)象更加突出。2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務453.85億元，其中4個省的借新還舊率超過50%。

此外是各種方式的變相融資。比如一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT（建設-移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資。審計抽查發(fā)現(xiàn)，2011年至2012年，部分地區(qū)變相融資金額占這些地區(qū)兩年新舉借債務總額的15.82%。

地方政府債務還加深對土地的依賴。如2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負有償還責任債務余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元。這顯然使得未來地方債務的償還會陷入困境。地方政府為了避免出現(xiàn)違約風險，就必須確保地方政府土地收益的增長，而這是不可持續(xù)的。

后果：可以說，地方政府借新還舊，或變相融資，只是將眼前的債務壓力向后推延，而且埋下了新的風險，而過去一直高度依賴的土地出讓收入增幅不斷下降，也說明其未來不可持續(xù)。

審計署外交外事審計局局長馬曉方曾表示：目前的債務償還，過度地依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務規(guī)模增長快、償債壓力大、借新還舊率高。

債務是否在承受范圍內(nèi)？

土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大

“總體看，我國地方政府性債務負擔尚未超出其償債能力。”審計署全國地方政府性債務審計工作領(lǐng)導小組辦公室副主任陳塵肇曾在公開場合表示。

審計報告顯示，地方債務的償債率有所好轉(zhuǎn)，如36個地方政府本級中，有13個地區(qū)2012年政府負有償還責任債務的償債率比2010年下降；如加上政府負有擔保責任的債務，有18個地區(qū)償債率比2010年下降。這都意味著經(jīng)過近年來的債務整頓及規(guī)范，大部分地區(qū)的債務風險相比于2010年高峰期已有所回落。

但還債壓力同樣很大。根據(jù)今年6月的審計報告，部分地方由于土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，而上述地區(qū)當年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

財政部財政科學研究所所長賈康：如果地方政府發(fā)展戰(zhàn)略合理，即使負債率高一點，風險也可控。對于某些地方政府融資平臺，關(guān)鍵在于漸進地進行風險防控。在目前的經(jīng)濟環(huán)境下，通過鼓勵地方政府加大投資力度，從而達到經(jīng)濟維穩(wěn)的目的，顯然具有一定的階段合理性。但是，地方政府大規(guī)模投資，需要分清輕重緩急，對具體投資項目，進行甄別核實，防止重復建設、產(chǎn)能過剩等現(xiàn)象卷土重來。

［各方聲音］

地方政府債務信息極度不透明

中國社科院財貿(mào)所研究員楊志勇：早在上個世紀末，中國地方財政問題就已廣受關(guān)注，當時的焦點是縣鄉(xiāng)財政困難。這和財政制度有關(guān)。一方面，中國現(xiàn)行預算法不允許地方財政打赤字；另一方面，由于財力和財權(quán)向上集中，不少地方政府收不抵支，且很難從財政體制中得到充分的彌補。地方政府只能另尋出路，這直接導致地方政府債務信息極度不透明，地方財政風險隱蔽性問題特別突出，出現(xiàn)為規(guī)避預算法的種種地方債。

復旦大學法學院張建偉教授：我國的政治治理結(jié)構(gòu)，導致地方政府傾向于跟隨中央政府，同時又有做出政績的機會主義。加之發(fā)債的方式也比較容易得到民意的支持。這樣，地方政府就很容易有財政機會主義行為。對于債權(quán)人而言，地方政府的債由國有銀行來支持較為保險。因此我國的地方債是各利益主體經(jīng)過博弈和公共選擇之后出產(chǎn)的“怪胎”。

部分地方政府以造假方式隱蔽債務

民族證券分析師高謙、陳偉：由于中央政府近年來采取了多種手段嚴控地方債務，這也逼迫各地采取更為隱蔽，甚至是不計成本的方式尋求債務援助，審計報告就揭露了兩種地方債務的規(guī)避手段，如一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出；部分地方還通過造假方式來規(guī)避債務監(jiān)管，這種掩蓋或逃避債務監(jiān)管的做法無疑挑戰(zhàn)了債務治理政策的權(quán)威，也加大了債務風險治理難度。

不排除對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生更大影響

央行貨幣政策委員會委員周其仁：不能排除地方債務對整個宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生更大的系統(tǒng)性影響的可能。地方債務近幾年快速增長，主要債務來源是商業(yè)銀行貸款給政府快速發(fā)展經(jīng)濟，而抵押物多為土地。然而供地規(guī)模直接影響到財政政策，而財政政策與金融貸款又息息相關(guān)。從這個角度看，供地量決定了貨幣量，而且成為推高通貨膨脹的主要因素。如果未來地方政府不進行土地金融財政的改革，那么地方債務問題將一直存在，對于中國經(jīng)濟健康發(fā)展將是很大的威脅。

需改革地方官員政績考核體系

民族證券分析師高謙、陳偉：中央政府需制定統(tǒng)一的政府性債務管理和舉債審批的制度，各級地方政府也應結(jié)合實際情況制定舉債審批制度；中央應實現(xiàn)對地方政府性債務的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)督，各級政府也應建立細化的債務預算和收支計劃，那些債務超標或資金使用違規(guī)的地方政府將會受到問責以及嚴厲的處罰。

哈爾濱商業(yè)大學金融學院金融工程研究所所長田立：當前地方政府舉債壓力最主要來自基礎(chǔ)設施建設和非營利性公共事業(yè)的投資需求，除了這種客觀上的需求外，拉動地方GDP也是舉債投資的重要推手，甚至更是一種激勵。從這個意義上講，消除地方債隱患除了對地方政府融資方式加以嚴格控制外，改革當前地方官員政績考核體系同樣至關(guān)重要。