2008年，美國次級債及相關(guān)金融衍生產(chǎn)品的混亂導致了金融危機，五大投行相繼倒下，繼而引起了經(jīng)濟危機。陰霾尚未完全散去，2010年，歐洲發(fā)生第二次危機，起因在于希臘的債務危機，并引起了連鎖反應，愛爾蘭、葡萄牙、西班牙等國的主權(quán)債券收益率也大幅上升，歐洲債務危機全面爆發(fā)。2011年6月，意大利政府債務問題使危機再度升級。這場危機在其緩慢的進展過程中，評級機構(gòu)不斷下調(diào)有關(guān)國家的評級，隨著產(chǎn)生危機的國家增多與問題的不斷浮現(xiàn)，已經(jīng)成為牽動全球經(jīng)濟神經(jīng)的重要事件。政府管理水平低下、過度舉債、制度缺陷等問題的累積效應最終導致了這場危機的爆發(fā)。在歐元區(qū)17國中，以葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘與西班牙等五個國家(也稱“PIIGS五國”)的債務問題最為嚴重。歐債危機四伏，令人又想起近年來熱議的地方政府投融資平臺舉債問題。它的存在有什么現(xiàn)實意義，它的存在有什么依據(jù)？它們會引起中國的債務危機嗎？

　　地方政府投融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。譬如，城市建設(shè)投資公司、投資開發(fā)公司、土地集團公司、交通投資公司、金融投資公司、資產(chǎn)管理公司等綜合性和專業(yè)性公司。地方政府性投融資平臺的融資為應對金融危機，促進經(jīng)濟發(fā)展和抗擊自然災害提供了重要支持，為推動民生事業(yè)改善和生態(tài)環(huán)境保護提供了重要支撐，為保障經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。2011年2月國務院決定由國家審計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關(guān)對全國地方政府性債務情況進行一次全面審計，以便加強地方政府性債務的管理，建立規(guī)范的地方舉債機制，有效地防范和化解潛在的財政風險。從當年6月國家審計署發(fā)布的審計結(jié)果公告看，截至2010年年底，全國地方政府性債務余額107174．91億元，其中政府負有償還責任的債務67109．51億元，占62．62%；政府負有擔保責任的或有債務23369．74億元，占21．8%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務16695．66億元，占15．58%。從現(xiàn)實情況判斷，現(xiàn)在地方政府債務風險總體是可控的，主是是要看債務總量與經(jīng)濟總量和償債能力的配比關(guān)系，我國地方政府債務的總規(guī)模按國際通行的馬約標準并沒有超過警戒線。但在分析風險可控的同時，我們必須清醒地理解和認識地方政府投融資平臺公司存在的經(jīng)濟學意義，這個問題的厘清，涉及到此類公司的未來發(fā)展和存在的價值。

　　一、從宏觀調(diào)控政策角度分析

　　英國著名經(jīng)濟學家約翰·凱恩斯針對第一次世界大戰(zhàn)后資本主義制度的尖銳矛盾，特別是1929年開始的資本主義世界經(jīng)濟危機和長期大蕭條，將古典經(jīng)濟學宣揚的“自由放任”和市場機制的樂觀論調(diào)一掃而光。1936年他發(fā)表了《就業(yè)、利息和貨幣通論》，提出了自己的政策主張，主張通過政府干預調(diào)節(jié)經(jīng)濟，主要包括國家通過財政政策、金融政策干預經(jīng)濟。財政政策方面是國家通過財政預算對社會產(chǎn)品實行分配的一種政策，即通過公共投資政策來彌補私人投資不足，通過擴大投資解決社會就業(yè)；政府舉債支出增加投資，私人舉債支出增加消費，兩者都能增加“有效需求”，也即是赤字財政政策；再者就是高額累進稅率。在我國應對亞洲金融危機和國際金融危機時就不同程度運用了凱恩斯主義的思想。1997年下半年，東南亞金融危機后我國出現(xiàn)了需求不足、通貨緊縮，中央政府及時調(diào)整財政政策和貨幣政策，1998年開始實行積極的財政政策，當年增發(fā)1000億元長期建設(shè)國債，之后幾年一直連續(xù)增發(fā)，大規(guī)模增加對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。時過十年，發(fā)源于美國資貸危機的國際金融危機是一次全球范圍內(nèi)的金融危機，為了應對這場危機，我國政府于2008年年底開始實施總規(guī)模為4萬億的一攬子經(jīng)濟刺激計劃，同第一次危機相比，這次的力度更大，方式更多，對凱恩斯主義理論的運用更加充分。政府面對世界范圍的金融問題兩次出手，第一次是中央政府舉債拉動地方和私人部門，第二次是中央政府實際投入1．18萬億，拉動地方和私人部門總共實現(xiàn)4萬億的投資。在現(xiàn)行的分稅制財政體制下，地方財政資金在保公共運轉(zhuǎn)之外的建設(shè)投入主要還是要靠融資解決。但是，我國《預算法》第3條規(guī)定，“各級政府預算應當做到收支平衡”；第28條規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”?！稉７ā返?條規(guī)定，“國家機關(guān)不得作為保證人，但經(jīng)國務院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外”。這些規(guī)定意味著地方政府沒有合法融資和對外擔保的體制通道。隨著公共財政體制建設(shè)的不斷推進，地方政府創(chuàng)設(shè)預算外收入受到的限制越來越嚴格；在強烈的資金需求驅(qū)動下，地方政府除變賣所有法律規(guī)定屬于國家所有但歸于當?shù)乜刂频耐恋?、礦產(chǎn)等各種資源之外，對外舉債的手段也隨著金融監(jiān)管環(huán)境的變化而不斷翻新。地方政府投融資平臺公司成為我國積極財政政策在地方得到落實的工具或手段。

　　二、從對一個城市的資源綜合利用角度分析

　　城市經(jīng)濟學是一門綜合性的學科，它力求從城市經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)濟效益、經(jīng)濟區(qū)域和經(jīng)濟管理等方面，探討城市和城市經(jīng)濟發(fā)展過程中的問題，揭示城市經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。其中城市經(jīng)營與管理是近年來城市經(jīng)濟學研究中的熱點問題，實踐性很強，與地方政府投融資平臺公司的成立和運作關(guān)聯(lián)度很大。主要是證明了地方政府投融資平臺公司的存在是對城市公共資源的綜合利用；而平臺公司融資過程中除直接向銀行舉債的間接融資之外，還有直接融資的公私合營模式也是城市經(jīng)濟學所承認和推崇的方式。

　　目前，理論界對城市經(jīng)營與管理的內(nèi)涵與外延爭議較多，主要表現(xiàn)在對城市經(jīng)營與管理的內(nèi)涵、范圍和目標的認識上不同。占有主導地位的一種說法是城市經(jīng)營與管理活動是政府對城市空間內(nèi)的所有有形與無形資產(chǎn)進行企業(yè)化運作，以利潤最大化為目標，通過城市經(jīng)營與管理活動盤活城市資產(chǎn)，特別是充分利用城市中日益短缺的土地資源，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值和增值，為城市經(jīng)營與管理籌集資金；在城市經(jīng)營與管理的主體問題上，政府并不是惟一的主體，城市經(jīng)營與管理的過程是以政府為主導的全社會力量共同參與的過程，非政府的社會團體組織是城市經(jīng)營與管理的重要力量，實際上是強調(diào)城市經(jīng)營與管理的民主化。城市經(jīng)營與管理過程中存在著市民與政府之間的委托——代理關(guān)系，在經(jīng)營城市的過程中政府必須轉(zhuǎn)變職能，同時提出在城市經(jīng)營與管理過程中各個城市應該相互合作與競爭的觀點。而我國現(xiàn)在投融資平臺公司正是地方政府對城市資源充分利用的重要載體，通過組建各種類型的投融資平臺公司，把城市的有限資源運作起來，完全符合城市經(jīng)濟學的理論觀點，是現(xiàn)代化管理的重要內(nèi)容。

　　三、從投融資平臺公司的運作方式分析

　　現(xiàn)行地方政府投融資平臺公司的融資方式主要有：通過政府財政部門出具擔保函向銀行獲取中長期貸款融資；通過平臺公司向社會發(fā)行企業(yè)債或公司債的方式融資；通過項目合作方式與其他機構(gòu)合作的融資，即所謂的PPP(public private partnerships)模式。其中第三種方式是向社會融資的很重要方式，也是有創(chuàng)新意義的一種方式。這種方式始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過程。

　　20世紀90年代，英國率先提出了公私合作制的概念，公私合作制被認為是政府提供現(xiàn)代、優(yōu)質(zhì)的公共服務以及提升國家競爭力戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素，是政府現(xiàn)代化進程的基石。公私合作制的基礎(chǔ)是要將社會公共產(chǎn)品進行科學分類。從消費特征角度看，可把社會向公民提供的公共產(chǎn)品分為三類：即純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品應該由政府提供，純私人產(chǎn)品由私人部門通過市場提供。而準公共產(chǎn)品既可由政府直接提供，也可以由政府部門和私人部門通過市場共同提供。(見表)

　　從現(xiàn)實情況分析，純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品事實上都可通過PPP的模式提供供給，只是在回報方式上，純公共產(chǎn)品最后全部由政府財政資金給以投資補償，而準公共產(chǎn)品一部分通過市場收費方式給以投資回報。

　　此外，我國地方政府投融資平臺公司的運作過程還運用了資產(chǎn)證券化理論，資產(chǎn)證券化融資主要是通過發(fā)行資產(chǎn)支持債券來融資的一種方式，它把缺乏流動性、但能夠產(chǎn)生可預見的具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)換成在金融市場可以出售和流通的金融產(chǎn)品的過程。資產(chǎn)證券化的主要目的是通過提高信用等級的方式，將原本信用等級低的項目推進資本市場，利用國際資本市場信用等級高、債券安全性和流動性高、利率低的特點，大幅降低發(fā)行債券募集資金的成本。

　　綜合上述分析可以看出，我國地方政府投融資平臺公司從宏觀調(diào)控角度看，是我國實施積極財政政策的一個主要抓手，在拉動內(nèi)需，提高城市建設(shè)水平方面發(fā)揮了重要作用。從平臺公司的資源利用角度看，它是對城市發(fā)展中一些經(jīng)營或非經(jīng)營的資產(chǎn)的重新利用。從融資方式看，它也是城市建設(shè)融資模式的創(chuàng)新方式。因此，平臺公司的存在是我國經(jīng)營城市這種理論的充分運用，是一種城市資源的綜合利用發(fā)揮作用的平臺，具有較堅實的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

　　但歐洲主權(quán)債務危機再一次向我們發(fā)出警告，政府過度舉債維持經(jīng)濟的發(fā)展是不可持續(xù)的。投融資平臺公司的風險防控不可忽視，筆者認為主要從以下幾方面加強控制，一是從地方政府管理角度入手。主要是對地方政府和投融資平臺公司的舉債行為有一個總體的規(guī)劃，科學設(shè)計投融資平臺公司的舉債方式、品種、年限，投資回報方式。對純公共產(chǎn)品的舉債必須設(shè)定由政府財政資源加以歸還，或由公共資源(如土地出讓收入)加以償還；對準公共產(chǎn)品要從財務上劃分公共性和市場化的份額，公共性質(zhì)的投入由政府資源加以償還，市場化的投入由市場收益加以償還。二是從平臺公司管理角度入手。從對平臺公司的審計情況看，許多公司存在資產(chǎn)狀況不實，諸如土地資產(chǎn)入賬評估價值偏離基準地價幅度過大、虧損全資子公司未納入合并報表、多計收益、少提折舊、費用等問題。為此，要完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，引進市場化的管理人才；同時充實平臺公司，將經(jīng)營性國有資產(chǎn)注入平臺公司，充實信用資本，提高平臺公司投融資實力。三是從融資產(chǎn)品角度入手。推動平臺公司融資的市場化，通過市場證券化形式籌資建設(shè)的項目，具有較高的透明度以及相對嚴格的自我約束，項目投融資行為較為規(guī)范化；因此，市場化融資產(chǎn)品的創(chuàng)新，資產(chǎn)證券化能夠有效地引進市場約束，提高產(chǎn)品的抗風險能力。市場是風險預警的前哨。四是加強對地方政府負債指標的考核。從全口徑的角度對地方政府的債務進行界定和分類，加強對全口徑債務的考核和管理。具體指標可以包括：債務依存度(地方當年債務新增額／地方當年財政支出總額)、負債率(年末政府債務余額／當年地方GDP)、債務率(年末政府債務余額／當年財政收入)、新增債務率(當年新增債務額／當年財政收入增量)、資產(chǎn)負債率(年末政府債務額／年末政府資產(chǎn)額)、擔保債務比重(年末擔保債務余額／當年財政收入)、債務逾期率(當年到期而無法還本付息債務額／當年到期全部債務額)和償債率等。通過這些約束性指標，將平臺公司和地方政府的其他負債統(tǒng)籌研究分析，進而提高平臺公司舉債的控制能力，促使其適度舉債。

　　(作者單位：中國社會科學院金融研究所博士后流動站)