2008年，美國(guó)次級(jí)債及相關(guān)金融衍生產(chǎn)品的混亂導(dǎo)致了金融危機(jī)，五大投行相繼倒下，繼而引起了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。陰霾尚未完全散去，2010年，歐洲發(fā)生第二次危機(jī)，起因在于希臘的債務(wù)危機(jī)，并引起了連鎖反應(yīng)，愛(ài)爾蘭、葡萄牙、西班牙等國(guó)的主權(quán)債券收益率也大幅上升，歐洲債務(wù)危機(jī)全面爆發(fā)。2011年6月，意大利政府債務(wù)問(wèn)題使危機(jī)再度升級(jí)。這場(chǎng)危機(jī)在其緩慢的進(jìn)展過(guò)程中，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不斷下調(diào)有關(guān)國(guó)家的評(píng)級(jí)，隨著產(chǎn)生危機(jī)的國(guó)家增多與問(wèn)題的不斷浮現(xiàn)，已經(jīng)成為牽動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)神經(jīng)的重要事件。政府管理水平低下、過(guò)度舉債、制度缺陷等問(wèn)題的累積效應(yīng)最終導(dǎo)致了這場(chǎng)危機(jī)的爆發(fā)。在歐元區(qū)17國(guó)中，以葡萄牙、愛(ài)爾蘭、意大利、希臘與西班牙等五個(gè)國(guó)家(也稱“PIIGS五國(guó)”)的債務(wù)問(wèn)題最為嚴(yán)重。歐債危機(jī)四伏，令人又想起近年來(lái)熱議的地方政府投融資平臺(tái)舉債問(wèn)題。它的存在有什么現(xiàn)實(shí)意義，它的存在有什么依據(jù)？它們會(huì)引起中國(guó)的債務(wù)危機(jī)嗎？

　　地方政府投融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。譬如，城市建設(shè)投資公司、投資開發(fā)公司、土地集團(tuán)公司、交通投資公司、金融投資公司、資產(chǎn)管理公司等綜合性和專業(yè)性公司。地方政府性投融資平臺(tái)的融資為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和抗擊自然災(zāi)害提供了重要支持，為推動(dòng)民生事業(yè)改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了重要支撐，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。2011年2月國(guó)務(wù)院決定由國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)一組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行一次全面審計(jì)，以便加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的管理，建立規(guī)范的地方舉債機(jī)制，有效地防范和化解潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從當(dāng)年6月國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告看，截至2010年年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174．91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109．51億元，占62．62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369．74億元，占21．8%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695．66億元，占15．58%。從現(xiàn)實(shí)情況判斷，現(xiàn)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體是可控的，主是是要看債務(wù)總量與經(jīng)濟(jì)總量和償債能力的配比關(guān)系，我國(guó)地方政府債務(wù)的總規(guī)模按國(guó)際通行的馬約標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有超過(guò)警戒線。但在分析風(fēng)險(xiǎn)可控的同時(shí)，我們必須清醒地理解和認(rèn)識(shí)地方政府投融資平臺(tái)公司存在的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，這個(gè)問(wèn)題的厘清，涉及到此類公司的未來(lái)發(fā)展和存在的價(jià)值。

　　一、從宏觀調(diào)控政策角度分析

　　英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·凱恩斯針對(duì)第一次世界大戰(zhàn)后資本主義制度的尖銳矛盾，特別是1929年開始的資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)和長(zhǎng)期大蕭條，將古典經(jīng)濟(jì)學(xué)宣揚(yáng)的“自由放任”和市場(chǎng)機(jī)制的樂(lè)觀論調(diào)一掃而光。1936年他發(fā)表了《就業(yè)、利息和貨幣通論》，提出了自己的政策主張，主張通過(guò)政府干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，主要包括國(guó)家通過(guò)財(cái)政政策、金融政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)。財(cái)政政策方面是國(guó)家通過(guò)財(cái)政預(yù)算對(duì)社會(huì)產(chǎn)品實(shí)行分配的一種政策，即通過(guò)公共投資政策來(lái)彌補(bǔ)私人投資不足，通過(guò)擴(kuò)大投資解決社會(huì)就業(yè)；政府舉債支出增加投資，私人舉債支出增加消費(fèi)，兩者都能增加“有效需求”，也即是赤字財(cái)政政策；再者就是高額累進(jìn)稅率。在我國(guó)應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和國(guó)際金融危機(jī)時(shí)就不同程度運(yùn)用了凱恩斯主義的思想。1997年下半年，東南亞金融危機(jī)后我國(guó)出現(xiàn)了需求不足、通貨緊縮，中央政府及時(shí)調(diào)整財(cái)政政策和貨幣政策，1998年開始實(shí)行積極的財(cái)政政策，當(dāng)年增發(fā)1000億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，之后幾年一直連續(xù)增發(fā)，大規(guī)模增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。時(shí)過(guò)十年，發(fā)源于美國(guó)資貸危機(jī)的國(guó)際金融危機(jī)是一次全球范圍內(nèi)的金融危機(jī)，為了應(yīng)對(duì)這場(chǎng)危機(jī)，我國(guó)政府于2008年年底開始實(shí)施總規(guī)模為4萬(wàn)億的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，同第一次危機(jī)相比，這次的力度更大，方式更多，對(duì)凱恩斯主義理論的運(yùn)用更加充分。政府面對(duì)世界范圍的金融問(wèn)題兩次出手，第一次是中央政府舉債拉動(dòng)地方和私人部門，第二次是中央政府實(shí)際投入1．18萬(wàn)億，拉動(dòng)地方和私人部門總共實(shí)現(xiàn)4萬(wàn)億的投資。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制下，地方財(cái)政資金在保公共運(yùn)轉(zhuǎn)之外的建設(shè)投入主要還是要靠融資解決。但是，我國(guó)《預(yù)算法》第3條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”；第28條規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”?！稉?dān)保法》第8條規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)不得作為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。這些規(guī)定意味著地方政府沒(méi)有合法融資和對(duì)外擔(dān)保的體制通道。隨著公共財(cái)政體制建設(shè)的不斷推進(jìn)，地方政府創(chuàng)設(shè)預(yù)算外收入受到的限制越來(lái)越嚴(yán)格；在強(qiáng)烈的資金需求驅(qū)動(dòng)下，地方政府除變賣所有法律規(guī)定屬于國(guó)家所有但歸于當(dāng)?shù)乜刂频耐恋?、礦產(chǎn)等各種資源之外，對(duì)外舉債的手段也隨著金融監(jiān)管環(huán)境的變化而不斷翻新。地方政府投融資平臺(tái)公司成為我國(guó)積極財(cái)政政策在地方得到落實(shí)的工具或手段。

　　二、從對(duì)一個(gè)城市的資源綜合利用角度分析

　　城市經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門綜合性的學(xué)科，它力求從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)濟(jì)區(qū)域和經(jīng)濟(jì)管理等方面，探討城市和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題，揭示城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。其中城市經(jīng)營(yíng)與管理是近年來(lái)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的熱點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)踐性很強(qiáng)，與地方政府投融資平臺(tái)公司的成立和運(yùn)作關(guān)聯(lián)度很大。主要是證明了地方政府投融資平臺(tái)公司的存在是對(duì)城市公共資源的綜合利用；而平臺(tái)公司融資過(guò)程中除直接向銀行舉債的間接融資之外，還有直接融資的公私合營(yíng)模式也是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)所承認(rèn)和推崇的方式。

　　目前，理論界對(duì)城市經(jīng)營(yíng)與管理的內(nèi)涵與外延爭(zhēng)議較多，主要表現(xiàn)在對(duì)城市經(jīng)營(yíng)與管理的內(nèi)涵、范圍和目標(biāo)的認(rèn)識(shí)上不同。占有主導(dǎo)地位的一種說(shuō)法是城市經(jīng)營(yíng)與管理活動(dòng)是政府對(duì)城市空間內(nèi)的所有有形與無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，通過(guò)城市經(jīng)營(yíng)與管理活動(dòng)盤活城市資產(chǎn)，特別是充分利用城市中日益短缺的土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值和增值，為城市經(jīng)營(yíng)與管理籌集資金；在城市經(jīng)營(yíng)與管理的主體問(wèn)題上，政府并不是惟一的主體，城市經(jīng)營(yíng)與管理的過(guò)程是以政府為主導(dǎo)的全社會(huì)力量共同參與的過(guò)程，非政府的社會(huì)團(tuán)體組織是城市經(jīng)營(yíng)與管理的重要力量，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)營(yíng)與管理的民主化。城市經(jīng)營(yíng)與管理過(guò)程中存在著市民與政府之間的委托——代理關(guān)系，在經(jīng)營(yíng)城市的過(guò)程中政府必須轉(zhuǎn)變職能，同時(shí)提出在城市經(jīng)營(yíng)與管理過(guò)程中各個(gè)城市應(yīng)該相互合作與競(jìng)爭(zhēng)的觀點(diǎn)。而我國(guó)現(xiàn)在投融資平臺(tái)公司正是地方政府對(duì)城市資源充分利用的重要載體，通過(guò)組建各種類型的投融資平臺(tái)公司，把城市的有限資源運(yùn)作起來(lái)，完全符合城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論觀點(diǎn)，是現(xiàn)代化管理的重要內(nèi)容。

　　三、從投融資平臺(tái)公司的運(yùn)作方式分析

　　現(xiàn)行地方政府投融資平臺(tái)公司的融資方式主要有：通過(guò)政府財(cái)政部門出具擔(dān)保函向銀行獲取中長(zhǎng)期貸款融資；通過(guò)平臺(tái)公司向社會(huì)發(fā)行企業(yè)債或公司債的方式融資；通過(guò)項(xiàng)目合作方式與其他機(jī)構(gòu)合作的融資，即所謂的PPP(public private partnerships)模式。其中第三種方式是向社會(huì)融資的很重要方式，也是有創(chuàng)新意義的一種方式。這種方式始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的全過(guò)程。

　　20世紀(jì)90年代，英國(guó)率先提出了公私合作制的概念，公私合作制被認(rèn)為是政府提供現(xiàn)代、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素，是政府現(xiàn)代化進(jìn)程的基石。公私合作制的基礎(chǔ)是要將社會(huì)公共產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)分類。從消費(fèi)特征角度看，可把社會(huì)向公民提供的公共產(chǎn)品分為三類：即純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府提供，純私人產(chǎn)品由私人部門通過(guò)市場(chǎng)提供。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可由政府直接提供，也可以由政府部門和私人部門通過(guò)市場(chǎng)共同提供。(見表)

　　從現(xiàn)實(shí)情況分析，純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品事實(shí)上都可通過(guò)PPP的模式提供供給，只是在回報(bào)方式上，純公共產(chǎn)品最后全部由政府財(cái)政資金給以投資補(bǔ)償，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品一部分通過(guò)市場(chǎng)收費(fèi)方式給以投資回報(bào)。

　　此外，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)公司的運(yùn)作過(guò)程還運(yùn)用了資產(chǎn)證券化理論，資產(chǎn)證券化融資主要是通過(guò)發(fā)行資產(chǎn)支持債券來(lái)融資的一種方式，它把缺乏流動(dòng)性、但能夠產(chǎn)生可預(yù)見的具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)換成在金融市場(chǎng)可以出售和流通的金融產(chǎn)品的過(guò)程。資產(chǎn)證券化的主要目的是通過(guò)提高信用等級(jí)的方式，將原本信用等級(jí)低的項(xiàng)目推進(jìn)資本市場(chǎng)，利用國(guó)際資本市場(chǎng)信用等級(jí)高、債券安全性和流動(dòng)性高、利率低的特點(diǎn)，大幅降低發(fā)行債券募集資金的成本。

　　綜合上述分析可以看出，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)公司從宏觀調(diào)控角度看，是我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的一個(gè)主要抓手，在拉動(dòng)內(nèi)需，提高城市建設(shè)水平方面發(fā)揮了重要作用。從平臺(tái)公司的資源利用角度看，它是對(duì)城市發(fā)展中一些經(jīng)營(yíng)或非經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)的重新利用。從融資方式看，它也是城市建設(shè)融資模式的創(chuàng)新方式。因此，平臺(tái)公司的存在是我國(guó)經(jīng)營(yíng)城市這種理論的充分運(yùn)用，是一種城市資源的綜合利用發(fā)揮作用的平臺(tái)，具有較堅(jiān)實(shí)的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　　但歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)再一次向我們發(fā)出警告，政府過(guò)度舉債維持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不可持續(xù)的。投融資平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)防控不可忽視，筆者認(rèn)為主要從以下幾方面加強(qiáng)控制，一是從地方政府管理角度入手。主要是對(duì)地方政府和投融資平臺(tái)公司的舉債行為有一個(gè)總體的規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)投融資平臺(tái)公司的舉債方式、品種、年限，投資回報(bào)方式。對(duì)純公共產(chǎn)品的舉債必須設(shè)定由政府財(cái)政資源加以歸還，或由公共資源(如土地出讓收入)加以償還；對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品要從財(cái)務(wù)上劃分公共性和市場(chǎng)化的份額，公共性質(zhì)的投入由政府資源加以償還，市場(chǎng)化的投入由市場(chǎng)收益加以償還。二是從平臺(tái)公司管理角度入手。從對(duì)平臺(tái)公司的審計(jì)情況看，許多公司存在資產(chǎn)狀況不實(shí)，諸如土地資產(chǎn)入賬評(píng)估價(jià)值偏離基準(zhǔn)地價(jià)幅度過(guò)大、虧損全資子公司未納入合并報(bào)表、多計(jì)收益、少提折舊、費(fèi)用等問(wèn)題。為此，要完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，引進(jìn)市場(chǎng)化的管理人才；同時(shí)充實(shí)平臺(tái)公司，將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，充實(shí)信用資本，提高平臺(tái)公司投融資實(shí)力。三是從融資產(chǎn)品角度入手。推動(dòng)平臺(tái)公司融資的市場(chǎng)化，通過(guò)市場(chǎng)證券化形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，具有較高的透明度以及相對(duì)嚴(yán)格的自我約束，項(xiàng)目投融資行為較為規(guī)范化；因此，市場(chǎng)化融資產(chǎn)品的創(chuàng)新，資產(chǎn)證券化能夠有效地引進(jìn)市場(chǎng)約束，提高產(chǎn)品的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。市場(chǎng)是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的前哨。四是加強(qiáng)對(duì)地方政府負(fù)債指標(biāo)的考核。從全口徑的角度對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行界定和分類，加強(qiáng)對(duì)全口徑債務(wù)的考核和管理。具體指標(biāo)可以包括：債務(wù)依存度(地方當(dāng)年債務(wù)新增額／地方當(dāng)年財(cái)政支出總額)、負(fù)債率(年末政府債務(wù)余額／當(dāng)年地方GDP)、債務(wù)率(年末政府債務(wù)余額／當(dāng)年財(cái)政收入)、新增債務(wù)率(當(dāng)年新增債務(wù)額／當(dāng)年財(cái)政收入增量)、資產(chǎn)負(fù)債率(年末政府債務(wù)額／年末政府資產(chǎn)額)、擔(dān)保債務(wù)比重(年末擔(dān)保債務(wù)余額／當(dāng)年財(cái)政收入)、債務(wù)逾期率(當(dāng)年到期而無(wú)法還本付息債務(wù)額／當(dāng)年到期全部債務(wù)額)和償債率等。通過(guò)這些約束性指標(biāo)，將平臺(tái)公司和地方政府的其他負(fù)債統(tǒng)籌研究分析，進(jìn)而提高平臺(tái)公司舉債的控制能力，促使其適度舉債。

　　(作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所博士后流動(dòng)站)